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ANEXO I: ANTECEDENTES

 

 

 

LEY Y REGLAMENTO DE COSTAS

 

 

1.      ANTECEDENTES E INTERVENCIÓN DEL AUTOR DEL INFORME EN LA LEY Y REGLAMENTO

 

2.      DESLINDE PROVISIONAL-CAUTELAR

 

3.      MANERAS DE HACER Y JUSTIFICAR UN DESLINDE DEFINITIVO

 

4.      COMO NO PUEDE HACERSE UN DESLINDE DEFINITIVO

Ing. De Camins

 Antonio Garau Mulet.

1993

 

 

 

  

LEY Y REGLAMENTO DE COSTAS

 

 

  1. ANTECEDENTES E INTERVENCIÓN DEL AUTOR DEL INFORME EN LA LEY Y REGLAMENTO

 

El que redacta este informe, Antonio Garau Mulet, Ingeniero de Caminos, Carreteras y Puertos fue jefe de Costas desde la creación del servicio en 1.964 hasta 1.991. Durante este tiempo realizó más de mil km. De deslinde, introdujo el urbanismo en las Costas y ya en 1.969 al redactarse la Ley de Costas fue consultado reiteradamente aunque no consiguió sus propósitos de que la zona marítimo-terrestre y playas tuvieran vetada la propiedad particular. Al redactarse la nueva Ley de Costas de 1.988 fue decisiva su intervención para fijar las actuales y muy diferentes disposiciones transitorias que sustituyeron a las que ya había aprobado el Congreso de los diputados y que enmendadas en el Senado fueron después definitivamente aprobadas por las Cortes. Unas reflexiones realizadas al Sr. Menéndez Rexach coautor de la Ley y Catedrático del Dcho. Administrativo de la universas de Valladolid fueron los primeros pasos para conseguirlo.

 

A partir de entonces y una vez aprobada la Ley fueron frecuentes sus intervenciones en la redacción del Reglamento. Mientras tanto la aprobación de la Ley había desencadenado unas críticas no sin fundamento puesto que aún teniendo en cuenta según insistían los especialistas el valor léxico y coloquial de “playa” y “z.m.t” no era menos cierto que las definiciones dadas por la ley dejaban un gran margen de discrecionalidad que había que cortar con el Reglamento.

Los dos puntos esenciales de Reglamento para dar precisión a la Ley fueron los siguientes:

 

  1. . para fijar el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos se utilizarán las referencias comprobadas de que se disponga (artículo 4.a.)
  2. …. además de las dunas vivas en evolución se incluirán las fijadas por vegetación hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa (art. 4.d).

 

Ante estas precisiones y otras del Reglamento pierde consistencia la crítica de Meilán formulada sobre el texto de proyecto de Ley.

Recuerda perfectamente el que suscribe que el punto 4.d. del borrador del Reglamento incluía únicamente la primera y segunda cadena de dunas vivas no mencionando las fijadas por la vegetación. Ante este hecho y creyendo necesario que hubiera una zona tampón después de las dunas en evolución propuso al entonces Subdirector General de Costas, hoy Director General Sr. Osorio su idea que coincidió sensiblemente con la que recibió de los diputados.

Actualmente el redactor de este informe realiza, por sus conocimientos, un trabajo de la Comunidad Autónoma de Baleares, consistente en la “Recopilación de competencias de la Comunidad Autónoma y sus normas de desarrollo” así como la redacción del “Decreto de ordenación del litoral” y por último “La ordenación de las playas de Baleares”.

 

1.1.  Deslinde provisional-cautelar.

 

El primer problema que se le presentó como jefe del Costas al que suscribe fue cómo salvar el domino público y sus “zonas de servidumbre” hasta tanto la Administración o un propietario solicitara de oficio o particularmente el deslinde.

La décimo octava disposición transitoria del Reglamento o séptima-primera de la Ley establece que en tramos no deslindados conforme a lo previsto en la Ley de Costas la Administración exigirá la autorización para construir en la zona de protección. Ahora bien, ni los vigilantes de Costas ni los administrados sabían dónde esto afectaba.

Ni en la Ley ni en el Reglamento se establecían los tramos ni la profundidad de los mismos. Para definirlos se llevó a cabo un deslinde provisional, preventivo, unilateral y sin información pública que definiera cautelarmente dónde no se aplicaba la transitoria y dónde era necesario hacer el deslinde probable. Se mandó solo a los Ayuntamientos una copia de los mismos y de esta manera todo administrado interesado era informado por el Ayuntamiento o por Costas de si  había posibilidad de estar afectado por la transitoria décimo octava y por tanto, podía o solicitar el deslinde o la autorización en cuyo caso la Administración debía estudiar la línea probable del deslinde haciéndola pública. Esta línea probable era estudiada con detalle y la mayoría de veces no coincidía con la cautelar cuya línea se había delimitado al alza.

Resumiendo, el deslinde provisional-cautelar realizado por el que suscribe, con la ayuda de un equipo contratado y de un ingeniero “ad hoc” y basado principalmente en la experiencia de 30 años y de un conocimiento exhaustivo de la Ley y del Reglamento, en caso de duda, era siempre aumentado hasta lo necesario para asegurar que el deslinde definitivo no lo sobrepasaría, siempre que este se hiciera con la interpretación debida del Reglamento. Se exceptuaban el estudio de algunas lagunas o albufera cuya extensión o inclusión necesitaban un estudio más detallado que no se hizo por falta de tiempo, por una parte, y por otra porque su domino público no corría peligro inmediato.

El resultado ha sido extraordinario, puesto que desde entonces no ha podido ser invadido ningún domino público, a pesar de no tener valor jurídico alguno dicho deslinde.

 

1.2.  Maneras de hacer y justificar un deslinde definitivo.

Lo primero que debe hacerse para hacer un deslinde es ser respetuoso con la interpretación que ha dado el Reglamento a la Ley de Costas, cortando por lo sano la discrecionalidad de esta última.

El Reglamento es la norma de aplicación del que deslinda que no puede ampararse para salir del mismo en una interpretación personal de la Ley.

Así, atendiéndonos a la zona marítimo-terrestre, cuyo alcance no es mayor en Formentera de la que tenía la Ley de 1.928, y probablemente tampoco que la de 1.969 debe apoyarse, para su deslinde en que los temporales serán conocidos aportando cuándo ocurrió el conocido temporal, en qué se basa, quién lo afirma y cuáles son las referencias comprobadas que ha utilizado.

Si se pretendiera hacer el deslinde, prescindiendo de los datos empíricos, se necesitan unos conocimientos propios de los especialistas que llevamos muchos años en las Costas y que, como ejemplo, deben comprender los conocimientos sobre la elevación del nivel del mar, las mareas astronómicas y meteorológicas, las ondas largas (seiches) y su amplificación al aproximarse a la costa y su resonancia en ciertas calas si se produce de forma secuencial, el entumecimiento de temporal (store surge) sus efectos de sobre elevación, la sobre elevación inducida por la rotura de la ola (wave set-up), el ascenso de la ola por un talud (run-up), los efectos de la refracción sobre las isobaras convexas hacia alta mar y otros muchos. Todos ellos influyen la altura de la ola.

Si lo que se pretende es deslindar una playa, aparte de tener en cuenta el sentido léxico, tantas veces reiterado por el Tribunal Constitucional y por la jurisprudencia más solvente, debe distinguir las dunas vivas o en evolución las fijadas por la vegetación, incluyendo esta últimas solo hasta el límite que resulte necesario, no más, para garantizar la estabilidad de la playa. Ello exige como mínimo un estudio geológico y de vegetación que defina el tipo de materiales y el tipo de flora, a fin de distinguir perfectamente cuándo una duna empieza a ser fijada.

Más fácil, pero no menos necesario es la fijación de la inclinación de los acantilados para ser considerados domino público. Hay que tener en cuenta, no solamente el promedio de los grados (60), sino incluso las palabras “hasta la coronación” de la Ley y “antes de la coronación” del Reglamento.

No menos importantes, aunque menos frecuentes, son las características que definen los restantes dominios públicos.

Resumiendo, de acuerdo con el artículo 13.1 de la Ley de Costas y el art. 28 del Reglamento, un deslinde solo puede aprobarse al constatar la existencia de las “características físicas” relacionadas en los artículos del Reglamento (3,4,5 y 6).

 

1.3.  Cómo no puede hacerse un deslinde definitivo.

En un deslinde no pueden hacerse los siguientes pasos:

  1. Mandar a un ingeniero sin experiencia con la orden o sugerencia de que deslinde dunas y arena, cuanto más mejor.
  2. No realizar ningún estudio técnico ni empírico para llevar a cabo el deslinde.
  3. No cumplir las interpretaciones del Reglamento, apoyándose en interpretaciones abstractas de la Ley para tener libertad de acción.
  4. No indicar qué temporales son los conocidos ni que referencias comprobadas se han tomado.
  5. No distinguir entre dunas fijas y dunas móviles.
  6. No indicar, ni siquiera, qué clase de dominio público se está deslindando.
  7. Hacer la memoria con las justificaciones pertinentes que indica el artículo 24 del Reglamento, sólo para presentar a Madrid de manera formal cuando es evidente que la justificación del mismo debe hacerse antes de practicarlo
  8. Excusarse en el artículo 22 del Reglamento para indicar que la obligación implica solo “examinar el plano de limitación provisional de la zona de dominio público y de la servidumbre de protección” (art. 22, 2ª) y “mostrarles la delimitación provisional del dominio público mediante su apeo” (art. 22,3). Planos que se presentan sin justificación alguna olvidando:

a)   que esta interpretación transgride el art. 9 de la Constitución

b)      que un plano, aunque sea de delimitación, debe incluir todos los accidentes geográficos necesarios, a saber, edificios, accesos, cotas, vegetaciones y sus clases, dunas y sus clases, terrenos y sus clases, etc etc y que debe completarse con un cuadro explicativo en el mismo plano que comprende los datos justificativos, nominales y topográficos cosa que no se hace ni por asomo.

  1. Llegar a exponer planos a información pública sin firmar.
  2. Publicar que el expediente se encuentra, a partir del mismo día, a disposición del público, en las oficinas de Ibiza y el Ayuntamiento de Formentera, y no estar en ninguno de los dos sitios.
  3. Hacer caso omiso de la mayor parte de las alegaciones con la consabida frase de “ya se recurrirá”.
  4. No preocuparse de obtener los domicilios de los colindantes citando la mayor parte por el BO y dejar de citar a otros muchos.
  5. No citar a los propietarios de la zona de influencia que no sean de primera línea a pesar de ser interesados directos, puesto que se deslinda el dominio público y la zona de protección y sus colindantes están afectados al quedar dentro de la zona de influencia.

 

Todos estos extremos y otros no detallados, no solamente, quitan seriedad al deslinde, sino que desdicen con el respeto que debe la Administración a todos los ciudadanos.

Y estos son los motivos que me han inducido a aceptar formar parte del equipo técnico que estudia los deslinde de Formentera para presentar alegaciones en nombre de algunos interesados.

El hecho de que por “circunstancias especiales” mis alegaciones no sean atendidas me ha llevado a explicar mi “curriculum vitae” sobre costas, de cara a posibles recursos.